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论规范性文件备案审查的范围

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龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 论规范性文件备案审查的范围 作者:李春燕 来源:《人大研究》2010 年第 11 期 各省級人大常委会应当根据监督法的授权,制定县级以上人大常委会对规范性文件进行备 案审查的程序,而不能随意扩大或缩小规范性文件备案审查的范围。 监督法以专章形式规定了规范性文件备案审查制度,并授权省、自治区、直辖市的人民代 表大会常务委员会(下文简称省级人大常委会)参照立法法的有关规定,对“县级以上地方各级人 民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、 决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序”作出具体规定[1],同时还授权省级人大 常委会根据监督法和有关法律,结合本地实际情况,制定监督法实施办法[2] 。 自监督法于 2007 年 1 月 1 日实施以来,全国大部分省、自治区、直辖市的人民代表大会常 务委员会都出台了地方性法规,对如何建立健全规范性文件备案审查制度进行了有益探索。本 文结合各地立法与实践,对规范性文件备案审查的范围发表浅见,以求教同仁[3]。 一、规范性文件备案审查的范围:来自地方性法规的回答 省级人大常委会往往通过制定监督法实施办法或专门的规范性文件备案审查条例来规范和 细化规范性文件备案审查制度[4]。其中,各省级人大常委会对规范性文件备案审查的范围的规 定存在一些差异。 从规定方式角度看,有的地方性法规首先界定规范性文件的内涵,然后列举规范性文件的具 体表现形式,即采用了概括式规定与列举式规定相结合的界定方式,如《河南省实施〈监督法〉 办法》《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《湖北省实施 〈监督法〉办法》等;有的地方性法规则直接列举规范性文件的具体表现形式,如《新疆维吾尔 自治区实施〈监督法〉办法》《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条 例》《吉林省实施〈监督法〉办法》等。 从规范性文件的范围角度看,各地方性法规的规定,无论是概括式规定,还是列举式规定,既有 相同点,也有差异。其中,相同点表现为:都将省级以下地方各级人民代表大会及县级以上人民代 表大会常务委员会的决议、决定以及省级人民政府和较大市的人民政府制定的规章列为规范性 文件。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 就差异而言,主要表现为以下几个方面: 1. 对规范性文件的界定 各地方性法规主要从制定主体、内容、法律效力和公布方式等角度阐释规范性文件的内涵, 而差异也存身其间。 (1)规定性文件的制定主体 《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》和《西藏自治区各级人 民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》都未提及制定主体,《河南省实施〈监督 法〉办法》将制定主体表述为“国家机关”;《湖北省实施〈监督法〉办法》则将制定主体确定 为“人民代表大会及其常务委员会作出或者人民政府作出”;而《黑龙江省实施〈监督法〉办 法》则强调规范性文件的制定主体是地方政府规章的制定主体和“市、县级人民代表大会及其 常务委员会,县级以上各级人民政府,人民法院,人民检察院,乡级人民代表大会”。 (2)规范性文件的内容 《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》未作明示,《河南省实 施〈监督法〉办法》要求规范性文件必须“设定公民、法人和其他组织权利义务关系”;而其他 大部分地方性法规,如《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》 《湖北省实施〈监督法〉办法》《黑龙江省实施〈监督法〉办法》等,仅要求规范性文件“涉及” 公民、法人和其他组织权利义务关系。 (3) 规范性文件的法律效力 《河南省实施〈监督法〉办法》《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文 件备案审查条例》强调规范性文件具有“普遍约束力”(对象效力),并且“能够反复适用”(时间效 力);大部分地方性法规仅强调规范性文件应具有“普遍约束力”。同时,《青海省各级人民代表大 会常务委员会规范性文件备案审查条例》《山西省实施〈监督法〉办法》《湖北省实施〈监督 法〉办法》《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》等地方性法规还 强调规范性文件的地域效力是“本行政区域”内。 (4) 规范性文件的公布方式 在界定规范性文件时,《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条 例》要求规范性文件必须“公开公布”。 2. 对规范性文件的列举 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 各地方性法规在列举规范性文件的具体表现形式时,除前述达成高度一致的两种形式外,更 多的是差异。这种差异具体表现为: (1) 是否包括对地方立法所作的解释 在《湖北省实施〈监督法〉办法》中,规范性文件包括“有解释权的机关对地方性法规、自 治条例、单行条例和规章所作的解释”。《辽宁省实施〈监督法〉办法》对解释主体的规定比 较明确,即规定“省和较大的市的人民政府、自治县人民政府依法对地方性法规、自治条例、单 行条例在具体应用中的解释”属于应予备案审查的规范性文件。《江苏省各级人民代表大会常 务委员会规范性文件备案审查条例》对解释主体和解释对象的规定都非常狭窄,仅将“较大的市 的人民代表大会常务委员会对该市地方性法规的解释”列入规范性文件之列。相比较而言,大部 分地方性法规未明确规定是否将针对地方立法的解释纳入备案审查的范围。 (2) 是否包括地方人民法院、人民检察院制定的规范性文件 大部分地方性法规未将地方人民法院、人民检察院制定的规范性文件列入应予备案审查的 规范性文件。即使将地方人民法院、人民检察院制定的规范性文件列入应予备案审查的规范性 文件,地方性法规的规定也存在范围上的差异:《河南省实施〈监督法〉办法》将“各级人民法 院、人民检察院制定的规范性文件”都列入应予备案审查之列;《新疆维吾尔自治区实施〈监督 法〉办法》则限于“自治区高级人民法院、人民检察院制定的执行



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